Les administrations publiques face à l’effort de redressement des finances publiques

Aujourd’hui, avec la crise financière et ses conséquences économiques, la plupart des élus, des experts et des gestionnaires publics s’accordent à reconnaître que la situation de nos finances publiques est devenue très préoccupante, tant du point de vue économique, que social et sociétal.

Economique, car l’effort indispensable de redressement risque fort de peser sur la croissance potentielle par la diminution des dépenses publiques, notamment d’investissement, mais également privées des entreprises et des ménages du fait des insuffisances de pouvoir d’achat et des incertitudes planant sur l’horizon économique et, sans doute, de la nécessaire augmentation des prélèvements obligatoires, directement ou indirectement par la diminution ou la suppression d’un certain nombre de « niches » fiscales ou sociales.

Social, car l’effort de redressement exigera, au-delà de cette suppression, des économies sur les dépenses sociales et le fonctionnement des services publics, qui ne toucheront pas que les ménages les plus favorisés.

Sociétal, dans la mesure où la résorption des déficits, actuellement amorcée, ne sera pas suffisante pour empêcher, au regard de son ampleur, le report sur les générations futures d’une bonne partie de la dette publique accumulée.

L’une des questions essentielles qui se posent sur les chances de réussite de l’effort de redressement de nos finances publiques est de savoir dans quelles conditions cet effort pourra être partagé entre les trois sphères d’administrations publiques [1], celles de l’Etat, des administrations sociales et du secteur public local.

Cet effort de redressement demande d’abord d’être appréhendé, par sa mesure, son évolution et son évolution (I), appréhension qui permet de mieux cerner les conditions de contribution de chacune des trois sphères précitées à l’effort de redressement (II).

I. LA MESURE, L’EVOLUTION ET L’ORIGINE DES DEFICITS ET DE L’ENDETTEMENT PUBLICS.
A. La mesure des déficits et de l’endettement publics à fin 2010 et de l’effort de redressement de 2011 à 2013.

A fin 2010, le déficit public total des trois sphères s’élève à 136,5 Md€, soit de l’ordre de 7,1% du PIB (estimé provisoirement à 1 933 Md€). Leur encours total de dette atteint, à la même date, un montant de 1 591 Md€ [2], soit 82,3% du PIB et l’équivalent de 43 950€ de dette publique par foyer fiscal français ou encore de 2,3 fois le montant du salaire médian annuel des Français. Autrement dit, un salarié français percevant un revenu salarial qui se situerait au milieu de la distribution statistique des salaires devrait consacrer l’équivalent de 2,3 années de ce revenu pour rembourser la dette publique. Ces données montrent l’importance de l’effort à consentir pour redresser les finances publiques françaises.

L’objectif de réduction du déficit contenu dans le programme de stabilité (2011-2014), présenté en avril 2011 à la Commission de Bruxelles par l’Etat français, prévoit de le ramener à 5,7% du PIB à fin 2011, puis à 4,6% à fin 2012 et 3% à fin 2013, ce qui permettrait de revenir, à cette dernière date, au plafond fixé par les critères de Maastricht. A la même date, toutefois, le plafond de dette prévu par ces mêmes critères (60% du PIB) serait encore largement dépassé puisque l’encours atteindrait 84,1% du PIB.

L’engagement pris par l’Etat français auprès de la Commission européenne exige donc de réduire le déficit de 4,1 points de PIB sur une période de trois années allant de 2011 à 2013. En valeur absolue et compte tenu de prévisions de croissance du PIB retenues dans le programme de stabilité de 2% en 2011, 2,25% en 2012 et 2,5% en 2013, l’effort de réduction du déficit devrait être de l’ordre de 85 Md€ en 2013 (1 933 Md€ x 1,02 x 1,0225 x 1,025 x 0,041).

B.L’évolution du déficit public depuis 40 ans, de 1974 à 2000.

En quarante ans, depuis 1974, l’équilibre des comptes publics n’a été réalisé qu’une seule fois, en 1980 (+ 0,2% du PIB). De surcroît, le plafond de déficit de 3% du PIB a été dépassé à treize reprises, deux fois avant l’entrée en vigueur du Traité de Maastricht (3,1% en 1986 et 4,5% en 1992) et onze fois après cette entrée en vigueur (6,4% en 1993, 5,4% en 1994, 5,5% en 1995, 4% en 1996, 3,3% en 1997, 3,1% en 2002, 4,1% en 2003, 3,6% en 2004, 3,4% en 2008, 7,5% en 2009 et 7,1% en 2010, sous des gouvernements de droite comme de gauche.

En conséquence de cette récurrence des déficits au-delà de la barre des 3% de PIB, l’encours de la dette publique a dépassé, lui aussi, le plafond de 60% en 2003, avec un taux de 62,9%, pour atteindre, avant la crise financière de 2008, 64,2% du PIB en 2007, puis 68,2% en 2008, 79% en 2009 et 82,3% en 2010.

L’histoire des finances publiques françaises de ces quarante dernières années semble ainsi montrer, jusqu’à ces derniers temps, que les dirigeants politiques et administratifs n’ont pas regardé négativement la récurrence des déficits publics et la croissance de l’endettement public dans son sillage, mais qu’au contraire ils n’y ont vu que des avantages, tant sur le plan social, que sur le plan économique, alors qu’à compter de la fin des années quatre-vingt dix, l’intensification de la mondialisation et de la compétition dans les échanges économiques et les transactions financières et l’intégration dans la zone euro plaidaient pour une gestion plus saine de nos finances publiques, mieux à même de contribuer à notre compétitivité économique. En particulier, nos dirigeants, jusqu’à une date récente [3], n’ont pas pris garde de financer par l’emprunt des dépenses sociales et des dépenses de fonctionnement, au lieu de porter l’effort sur une plus grande maîtrise de ces dépenses pour renforcer la place à accorder aux dépenses d’investissement ou d’intervention susceptibles de renforcer notre compétitivité économique (infrastructures, recherche et développement, enseignement supérieur, soutien aux filières industrielles d’avenir..). S’il convient de maîtriser le besoin de financement des dépenses publiques, ce besoin ne doit pas être perçu comme un déficit nocif à éliminer à tout prix, dès lors qu’il a pour unique origine un besoin de financement des investissements d’avenir et que ce besoin de financement d’investissements publics n’entraîne pas un effet d’exclusion sur le financement des investissements privés par une hausse des taux d’intérêt.

C. La situation de la France dans la zone euro.

Pour une comparaison plus juste de la France avec les autres pays de le zone euro, il convient de faire appel à la notion de déficit « structurel » des finances publiques. Cette notion élimine l’impact de la conjoncture et s’appuie sur celle de croissance économique potentielle, en l’absence de fluctuations conjoncturelles, égale à la croissance des facteurs de production disponibles (capital et travail), majorée de la contribution du progrès technique.

Sur cette base, qui est celle retenue par les programmes de stabilité européens pour comparer entre eux les pays de la zone euro, le déficit « structurel » français représentait 4,9% du PIB en 2010, contre une moyenne de 4,0% dans la zone euro et 1,9% pour l’Allemagne.

En ce qui concerne l’endettement public, avec 82,3% du PIB en 2010, la France se situe en deçà de la moyenne de la zone euro (85,5% du PIB), du fait de l’endettement très important de certains pays (Grèce : 142,8%, Italie : 119%, Belgique : 96,8%, Irlande : 96,2%, Portugal : 93%). De son côté, l’Allemagne présente aussi un taux d’endettement supérieur au taux français avec 83,2% du PIB [4], ce qui confirme, comme mentionné ci-dessus, que l’équilibre financier d’un Etat doit s’apprécier, non seulement en considérant son taux d’endettement, mais surtout en examinant l’utilisation de sa dette, selon qu’elle finance ou non des dépenses d’avenir, ainsi, bien entendu, que le dynamisme et la compétitivité de son économie et la robustesse de sa croissance [5].

D’une manière générale, le poids des dépenses publiques apparaît trop élevé en France puisqu’il atteint 56,6% du PIB en 2010, soit 7,7 points de plus que la moyenne des autres pays de la zone euro, ce qui place la France en 3^ème position après le Danemark et l’Irlande dans cette zone. L’écart est moindre pour les recettes : 49,5% du PIB contre 43,3% pour la moyenne de la zone euro, soit 6,2 points de PIB, ce qui confirme le « gap » de financement de la France dans la zone euro.

En conclusion, on peut dire que la situation de la France au sein de la zone euro est affectée par un déficit structurel de 0,9 point de PIB supérieur à la moyenne de la zone euro et surtout de 3 points par rapport à l’Allemagne et par la nature de ce déficit à l’origine d’un endettement, certes inférieur au taux moyen de la zone euro et de l’Allemagne, mais qui finance très minoritairement les dépenses d’avenir. Ainsi, selon un tableau annexé au projet de loi de finances initiale pour 2011 et présentant la ventilation des dépenses et des recettes de l’Etat entre section de fonctionnement et section d’investissement [6], les recettes d’emprunt, prévues à hauteur de 189,4 Md€, ne financeraient les dépenses nettes d’investissement qu’à hauteur de 9,5% de leur montant, mais couvriraient le déficit (les dépenses) de fonctionnement à hauteur de 39,1% et le remboursement du capital des emprunts contractés antérieurement à hauteur de 51,4% ( !), ce qui signifie qu’une partie de la dette de l’Etat contractée dans le passé est à l’origine de sa dette future et que l’Etat supporte ainsi deux fois une charge d’intérêts pour une même ressource. Aussi, ne faut-il pas s’étonner que cette charge représente, malgré la faiblesse des taux d’intérêt actuels, 15% du total des charges de son budget général et le 2ème plus gros poste de ces charges après celles consacrées à l’enseignement secondaire.

D. L’origine du déficit et de l’endettement publics dans les trois sphères d’administrations publiques.

Une première donnée importante a trait à la part prise par chacune des trois sphères dans la dépense publique. Selon le rapport sur ce thème annexé au projet de loi de finances initiale pour 2011, sur une total de dépenses publiques en 2009 de 1067,7 Md€, la répartition était la suivante : sphère de l’Etat (Etat + ODAC) = 364,4 Md€ (34,1%) ; sphère des ASSO (protection sociale et organismes en dépendant) = 483 Md€ (45,2%) ; sphère des APUL (secteur public local) = 220,3 Md€ (20,6%).

Le déficit et l’endettement publics de chacune de ces trois sphères se présentent ainsi à fin 2010 :

Ce tableau montre que les parts de déficits et de dettes supportées par chaque sphère publique ne sont pas proportionnées aux parts qu’elles prennent dans la dépense publique :

- L’Etat et les ODAC représentent 34,1% du total des dépenses publiques, mais supportent un déficit de 5,8% du PIB (plus de 80% du déficit total) et une dette de 65,2% du PIB (près de 80% de la dette totale). Autrement dit, la sphère de l’Etat supporte un déficit et une dette 2,4 fois supérieure à la part qu’elle prend dans les dépenses publiques.

- Les ASSO représentent 45,2% du total des dépenses publiques, mais seulement 16,9% du déficit public total et 10,7% de la dette publique totale.

- Les APUL représentent 20,6% du total des dépenses publiques, mais supportent une part de déficit et dette encore moindres que celle des ASSO : respectivement, 1,4% et 10,1%.

Si le déficit et la dette de la sphère de l’Etat sont de l’ordre de quatre fois supérieurs à ceux cumulés des ASSO et des APUL, alors qu’elle ne représente qu’un peu plus du tiers du total des dépenses publiques, cela tient au large financement, par le budget de l’Etat, des régimes de sécurité sociale et du secteur public local.

Selon le bilan des relations financières entre l’Etat et la protection sociale, annexé au projet de loi de finances pour 2011, les concours apportés par l’Etat aux régimes de protection sociale se sont élevés à 73,2 Md€ en 2010, soit le quart du total des dépenses de son budget général. A ces concours, il convient d’ajouter les recettes fiscales affectées aux organismes de protection sociale qui, selon la commission des comptes de la sécurité sociale, ont atteint 116,6 Md€ en 2010, soit plus du quart du total des recettes (hors transferts internes) des régimes de sécurité sociale. C’est donc, au total, un effort financier de près de 190 Md€ que l’Etat a consenti en 2010 en faveur des régimes de protection sociale, ce qui a représenté ou couvert près de 40% de leurs dépenses totales.

L’effort financier de l’Etat en 2010 en faveur des collectivités locales a atteint un niveau encore supérieur, en valeur relative, à celui consenti en faveur de la protection sociale. Ce sont 98 Md€ de concours ou de transferts financiers qui ont été opérés sous la forme suivante : prélèvements sur recettes (y compris pour compenser la suppression de la taxe professionnelle) = 58,5 Md€ ; dégrèvements de fiscalité locale = 12,1 Md€ ; DGD Formation professionnelle = 1,7 Md€ ; subventions ministérielles = 2,0Md€ et fiscalité transférée = 23,7 Md€. Ces concours et transferts ont couvert 48,8% du total des dépenses (hors remboursement d’emprunts) des collectivités locales.

Au regard de ce jeu de « vases communicants » et de cette interpénétration des finances des trois sphères publiques, le bon sens impose une vision globale, un diagnostic commun et un accord, voire une gouvernance commune des principaux responsables des trois sphères, pour faciliter l’effort de redressement et le faire accepter, tant par les citoyens, que par les agents publics.

II. LE PARTAGE DE L’EFFORT COMMUN DE REDRESSEMENT DES FINANCES PUBLIQUES.

A. La contribution globale de chacune des trois sphères au rééquilibrage des comptes publics sur la durée du programme actuel de stabilité européen (2011-2014).

Le tableau suivant synthétise ces contributions (en % du PIB).

Malgré un effort drastique de redressement de 2011 à 2014, l’encours de dette publique augmenterait encore de 3,7 points de PIB jusqu’en 2012, pour commencer à diminuer légèrement en 2013.

Le plus gros effort serait à accomplir par les APUC (Etat et ODAC) Leur taux de déficit aurait, en effet, à baisser de 3,8 points de PIB de 2011 à 2014, soit les trois quarts de l’effort à consentir (5,1 points de PIB). Intrinsèquement, les ASSO n’auraient qu’un effort de 1,1 points de PIB à consentir et les APUL de 0,1 point de PIB. Compte tenu de ce qui a été dit précédemment sur l’interpénétration des trois sphères de finances publiques, cette présentation des contributions respectives à l’effort de redressement est en grande partie faciale.

B. L’effort du côté des administrations de sécurité sociale.

C’est certainement dans ce secteur que le rééquilibrage des comptes sera le plus difficile, en raison notamment du vieillissement démographique et de la difficulté à réguler la progression des dépenses d’assurance maladie.

Pour l’ensemble des administrations de sécurité sociale, le programme de stabilité prévoit une croissance moyenne annuelle en valeur de l’ensemble des dépenses de 3% sur la période 2012-2014 (1,2% en volume), alors que cette croissance a été de 5,1% en 2009, 3,8% en 2010 et 3,5% en 2011.

Il convient de préciser, à ce stade, que le déficit de l’ensemble des branches du régime général de sécurité sociale (+ FSV [7]) a triplé en deux ans de fin 2008 à fin 2010 en passant de 9,4 Md€ à 28 Md€.

La sécurité sociale bénéficie pourtant, au-delà des concours et transferts financiers de l’Etat susmentionnés, d’un dispositif de cantonnement de la dette sociale au sein d’un établissement public, la Caisse d’Amortissement de la Dette Sociale (CADES) créée en 1996, qui prend à son compte la charge financière de remboursement des emprunts nécessités par le financement des déficits. La CADES n’a pas d’équivalent en Europe et la raison en est simple : aucun de nos grands voisins européens n’accepte que son système de protection sociale soit en déficit et que des emprunts souscrits à moyen et long terme servent à financer une partie des dépenses sociales qui ne bénéficieront pas aux générations à venir alors que ces dernières auront à supporter la charge de paiement des intérêts de ces emprunts.

A l’horizon 2014 du programme de stabilité, les prévisions les plus récentes du gouvernement font ressortir une chronique de déficits annuels dont le cumul atteindrait 35,4 Md€ de 2011 à 2014. La branche famille conserverait un déficit de 2,4 Md€ en 2014, contre 2,6 Md€ en 2011 et les régimes de retraite contiendraient leur déficit à 10,5 Md€ en 2014 après la réforme de 2010, puis à 2,6 Md€ en 2020.

Ces déficits résiduels importants entraîneraient, à compter de 2011, de nouveaux transferts importants de dette à la CADES à hauteur de 347 Md€ qui représenteront les emprunts nécessaires à la couverture des déficits sociaux de 2009 à 2020 inclus.

De surcroît, les prévisions de l’INSEE à l’horizon 2020, concernant l’équilibre financier des régimes de retraite, sont plus pessimistes que celles établies par le Conseil d’Orientation des Retraites et, sur la base notamment d’autres projections démographiques, font ressortir un risque de déficit accru à cette date, de l’ordre de 10 Md€, ce qui maintiendrait le déficit à 12 Md€ en 2020 au lieu des 2,6 Md€ affichés dans le prolongement des hypothèses contenues dans le programme de stabilité.

Concernant l’assurance maladie, l’analyse des risques à l’horizon 2020 met en évidence que, même si la croissance effective de l’ONDAM [8] se limite à 2,8% par an, soit de plus d’un point de moins que le taux de progression des années précédentes, la réduction du déficit de l’assurance maladie ne sera que très lente. Ce déficit ne disparaîtrait qu’en 2027 si la masse salariale, sur laquelle sont assises les cotisations sociales, progressait au rythme moyen constaté au cours des dernières années, ce qui reste optimiste.

La question du financement de l’assurance maladie, éludée depuis la crise de 2008, continue donc à se poser. Plusieurs mesures sont envisageables à ce niveau[9]. En dehors d’un

« coup de rabot » généralisé sur l’ensemble des « niches sociales » [10], des réductions ou suppressions sélectives pourraient être décidées par souci d’équité ou d’efficacité : révision du seuil d’exonération des indemnités de rupture des contrats de travail (3 Md€), hausse complémentaire des prélèvements sociaux sur les retraites « chapeau » (1 Md€), révision des aides publiques au financement de la couverture maladie complémentaire, notamment sur contrats collectifs (4,3 Md€), relèvement du forfait social à 19% et extension de son assiette (5 Md€) et alignement du taux de la CSG pesant sur les retraites sur le droit commun (1 Md€). L’ensemble de ces mesures pourrait rapporter plus de 14 Md€.

C. L’effort du côté des APUL, en particulier des collectivités locales.

Facialement, les collectivités locales et les APUL sont la sphère publique qui aurait à faire le moins d’effort pour revenir à l’équilibre en 2014 puisque cet effort se résumerait à 0,1 point de PIB de 2011 à 2014. Mais, comme mentionné précédemment, les concours et transferts financiers de l’Etat aux collectivités locales en 2010 se sont élevés à 98 Md€, soit près de 50% du total de leurs dépenses (nettes des remboursements d’emprunts), ou du total de leurs recettes hors emprunt, ce qui fait ressortir nettement que le quasi-équilibre réalisé en 2010 (besoin de financement limité à 0,1 point de PIB) et la préservation de ce quasi-équilibre, puis le rétablissement complet de l’équilibre en 2014, sont conditionnés par deux éléments clés : la maîtrise de leurs dépenses, mais aussi l’évolution de leurs recettes et donc des concours et transferts apportés par l’Etat qui en représentent près de 50%.

Du côté des dépenses, il faut relever que le quasi-équilibre financier réalisé en 2010 résulte, pour une large part, d’une baisse de 8,3% des dépenses d’investissement, elle-même induite par la hausse de ces dépenses en 2009 sous l’effet d’une mesure du plan de relance prévoyant le remboursement anticipé aux collectivités locales de la TVA ayant grevé leurs investissements éligibles au fonds de compensation de la TVA (FCTVA). Si cette évolution conjoncturelle devenait durable, elle se traduirait par un effet négatif important sur la formation brute de capital fixe des administrations publiques pour laquelle les collectivités locales contribuent à plus de 70%, et donc sur la croissance économique.

Le programme de stabilité prévoit une croissance en moyenne annuelle de 0,8% en volume (2,5% en valeur) de l’ensemble des dépenses des APUL de 2011 à 2014, soit une croissance plus que moitié moindre par rapport à celle constatée pour les dépenses totales des collectivités locales de 2005 à 2008 [11], ce qui paraît optimiste.

Pour obtenir un tel résultat, le gouvernement table sans doute sur une décélération du rythme de croissance des dépenses de fonctionnement des collectivités locales qui pourrait résulter de quatre types de mesures :

- une réduction des effectifs d’agents, par transposition plus ou moins complète de la règle appliquée au niveau de l’Etat de non remplacement d’un agent sur deux partant à la retraite. Cette réduction inverserait une évolution qui s’est traduite par une croissance des effectifs d’agents des collectivités locales de plus de 20% depuis le début des années 2000 et par une augmentation de leurs charges de personnel de plus de 57% de 2002 à 2010.

- une mutualisation des charges de fonctionnement, plus importante que celle obtenue par le regroupement des structures locales, notamment depuis la réforme de l’intercommunalité de 2009. Actuellement, il existe en France environ 60 000 structures locales (une pour 1000 habitants environ) intervenant à quatre niveaux (communes et leurs établissements rattachés, groupements de communes sous la forme de syndicats ou de communautés, départements et leurs établissements rattachés et régions). Ce « millefeuilles » administratif, constituant une exception en Europe, est manifestement à l’origine d’une surcharge de frais généraux de gestion administrative, qui ne se traduit pas par une amélioration du service public, mais pèse sur la compétitivité de la France à travers un niveau excessif de dépenses publiques et de prélèvements fiscaux.

- une plus grande rationalité dans l’exercice des compétences, évitant en particulier les redondances, les superpositions d’intervention et limitant les financements croisés entre niveaux de collectivités territoriales, prévue par la dernière loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010.

- un gel en valeur des concours et transferts financiers venant de l’Etat, hors FCTVA, dotations inscrites dans la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et pour garantir les recettes se substituant à la taxe professionnelle, sur une enveloppe financière de 51,3 Md€ inscrite en loi de finances pour 2011. Leur encadrement normatif avait déjà été resserré depuis plusieurs années en mettant fin à des indexations sur les évolutions du PIB ou de l’inflation. En 2009 et 2010, l’enveloppe normée avait, dès lors, déjà progressé moins vite que l’inflation : 1% et 1,5%. A partir de 2011 et pour 3 ans, la régulation s’accentue par un gel en valeur, donc une baisse en volume à hauteur du taux d’inflation. A travers cette baisse des recettes en volume des collectivités locales, l’Etat y voit un moyen indirect de peser sur le rythme d’évolution de leurs dépenses, une corrélation ayant été repérée entre le niveau de recettes des collectivités, notamment celles venant des concours et transferts reçus de l’Etat et celui de leurs dépenses [12].

Ce type de régulation risque d’être mal supporté par les collectivités locales, non seulement au regard du rythme passé d’évolution de leurs dépenses, mais aussi en raison de leur perte effective d’autonomie fiscale après la réforme de 2010 ayant consisté à remplacer la taxe professionnelle par un nouvel impôt, la cotisation économique territoriale, dont le prélèvement sur les entreprises, du fait d’une assiette plus réduite, sera d’un montant moindre, la différence étant compensée globalement par le transfert d’autres impôts et, individuellement par un fonds national de garantie (FNGI). Nonobstant cette compensation,, l’autonomie fiscale [13] des communes et de leurs communautés passera de 48% avant la réforme à 41% après la réforme, cette baisse étant plus accentuée pour les départements dont les taux passent de 35% à 16% et du même ordre pour les régions dont les taux baissent de 30% à 11%, ces dernières parvenant ainsi à un taux d’autonomie fiscale très faible en raison d’un taux déjà fortement réduit avant la dernière réforme. Un nouveau dispositif de péréquation des ressources fiscales, plus redistributif en faveur des collectivités les moins biens dotées, mis en œuvre à compter de 2011, devrait toutefois atténuer l’effet des mesures de restriction financière et fiscale, notamment pour certains départements dont la situation financière s’est détériorée à partir de 2009, du fait de la forte baisse des droits de mutation à titre onéreux sur les transactions immobilières (DTMO).

D. L’effort du côté de l’Etat.

En plus des efforts qui pourront être réalisés sur la maîtrise des dépenses et la mobilisation de nouvelles recettes dans les deux sphères des administrations de sécurité sociale et du secteur public local, l’Etat doit lui-même être exemplaire et montrer un effort de rigueur budgétaire sur ses propres dépenses et sur ses propre recettes.

Dans la continuité de ce qui a été entrepris à partir de 2007, en s’appuyant notamment sur la Révision Générale de Politiques Publiques (RGPP), sur les acquis gestionnaires de la Loi Organique sur les Lois de Finances (LOLF) et sur une gestion budgétaire prospective dans le cadre d’un budget triennal 2011-2013, l’effort de réduction des dépenses de fonctionnement et d’intervention devrait être poursuivi : l’objectif de non remplacement d’un fonctionnaire sur deux est réaffirmé et étendu aux « opérateurs » de l’Etat (établissements publics nationaux) ; un objectif de réduction de 10% à l’horizon 2013 est retenu pour les dépenses de fonctionnement hors charges de personnel de l’Etat et de ses « opérateurs », ainsi que pour les dépenses d’intervention de l’Etat.

Selon le programme de stabilité, ces efforts devraient conduire à un rythme d’évolution en volume des dépenses totales (y compris d’investissement) des APUC (Etat et « opérateurs) de -0,1% en moyenne annuelle de 2011 à 2014.

Du côté des recettes, l’Etat devrait procéder à une réduction ou suppression de certaines « niches » fiscales [14]. Parmi les mesures envisageables [15], on peut relever : la révision du régime du bénéfice mondial consolidé ou de l’intégration fiscale des sociétés, des réductions d’impôt sur le revenu pour les investissements outre-mer, des aides à l’investissement locatif, des taux-plafonds sur les crédits d’impôt, de la réduction de TVA sur la restauration, de la demi-part ou de la part supplémentaire accordée pour le calcul d’impôt sur le revenu aux personnes isolées, de l’abattement de 10% sur les revenus de pensions et des majorations de pensions des personnes ayant élevé au moins trois enfants, soumises à la CSG, pour les soumettre également à l’impôt sur le revenu. L’ensemble de ces mesures pourrait rapporter 10 Md€ de recettes supplémentaires.

Au-delà des mesures qu’il pourra prendre pour réduire ses propres dépenses et augmenter ses propres recettes, l’Etat devra s’employer à utiliser de façon optimale l’ensemble des outils de pilotage des finances publiques.

Parmi les outils de pilotage à moyen terme existants, les plus contraignants sont le programme de stabilité 2011-2014 communiqué à la Commission européenne et la loi de programmation des finances publiques couvrant la même période.

Le programme de stabilité comporte une stratégie que l’on peut résumer autour de trois grandes orientations :

- un taux de croissance économique de 2% en 2011, 2,25% en 2012 et 2,5% en 2013 et 2014. Ces taux sont supérieurs à ceux retenus par les organismes internationaux pour 2012 (FMI : 1,9% ; Commission européenne : 2% et OCDE : 2,1%). Un écart négatif par rapport aux taux prévus nécessiterait, dès 2011, des mesures de rigueur supplémentaires par rapport à celles mentionnées dans le programme de stabilité dans sa version d’avril 2011 et dans nos lois de finances annuelles.

- un taux de prélèvements obligatoires qui augmenterait de 2 points de PIB de 2010 à 2014, en passant de 41,9% à 43,9%.

- enfin, une progression en volume de l’ensemble des dépenses publiques, pour l’ensemble des trois sphères, de 0,8% en moyenne annuelle, ce qui paraît très exigeant, voire optimiste, au regard notamment du rythme des dépenses passées des administrations de sécurité sociale et des collectivités locales. Pour sa part, l’Etat pourrait avoir des difficultés à maintenir la règle, adoptée depuis 2007, de réduction de ses effectifs et à réussir à baisser de 10% ses propres dépenses de fonctionnement hors personnel et ses propres dépenses d’intervention. Quant au maintien du gel en valeur de la plus grosse partie des concours et transferts financiers aux collectivités locales, il risque de se heurter à des oppositions de plus en plus dures des élus locaux et à se trouver compromis par les difficultés financières de plus en plus importantes rencontrées par un grand nombre de collectivités locales, notamment celles qui, à l’instar des départements, sont confrontées à des demandes et des charges sociales incompressibles non totalement compensées financièrement par l’Etat lorsqu’elles correspondent à des compétences transférées (RMI/RSA, APA et PCH) [16].

En tout état de cause, la situation très préoccupante [17] dans laquelle se trouvent nos finances publiques paraît exiger, à la fois, un encadrement plus strict de nos règles de gestion budgétaire et un renforcement de l’ensemble de leur gouvernance.

A cet effet, le gouvernement propose tout d’abord au Parlement l’adoption d’une « règle d’or » assise sur des dispositions complétant plusieurs articles de notre Constitution, notamment son article 34. Il s’agirait d’encadrer la trajectoire de rééquilibrage de nos finances publiques par des lois-cadres pluriannuelles remplaçant les lois de programmation actuelles, dont le contenu et la révision éventuelle seraient précisés par une loi organique, lois-cadres et lois de finances annuelles étant automatiquement soumises au contrôle du Conseil constitutionnel. Si le principe de la contrainte ressortait ainsi de la Constitution, les modalités d’exercice de cette contrainte continueraient d’appartenir aux débats du Parlement, par la révision éventuelle de la loi organique, le vote des lois-cadres pluriannuelles et des lois de finances annuelles, sous réserve du contrôle systématique du Conseil constitutionnel. Nonobstant ce nouveau cadre juridique contraignant, les pouvoirs du Parlement sont, de toute façon, d’ores et déjà limités par la nécessité de la conformité des lois finances annuelles au programme de stabilité communiqué à la Commission européenne, qui constitue bien le fond de la contrainte à respecter si l’Etat français veut ne pas être exposé aux critiques, voire aux sanctions, de cette Commission et à la sanction plus radicale d’une hausse du taux de nos emprunts sur les marchés financiers après une baisse de leur notation décidée par les agences du même nom.

Tous les responsables politiques et administratifs des trois sphères publiques devraient être imprégnés par ce contexte et unir leurs efforts dans une gouvernance commune des finances publiques. L’expérience récente du fonctionnement des instances de concertation (Conférence national des exécutifs, Conférence sur le déficit) mises en place, à cet effet, par le gouvernement, montre le chemin restant à parcourir. Il est permis d’espérer, mais pas trop tard, que nécessité fera loi.

[1] Selon l’INSEE, chacune des trois sphères d’administrations publiques (APU) est ainsi constitué : la sphère des administrations publiques centrales (APUC) comprend l’Etat et les établissements publics nationaux (ODAC) ayant une envergure nationale ; la sphère des administrations de sécurité sociale (ASSO) intègre les régimes de protection sociale obligatoires et complémentaires (maladie, famille, vieillesse, chômage) et les organismes qui en dépendent, notamment les hôpitaux publics ; la sphère de administrations publiques locales (APUL) comprend les collectivités territoriales, les établissements publics locaux (dont les syndicats non marchands et les communautés), certains établissements publics nationaux ayant un champ d’action locales (chambres consulaires)….

[2] Selon les dernières statistiques, il y avait 36,2 millions de foyers fiscaux en 2009, mais 15,7 millions (43,4%) seulement étaient effectivement imposés à l’impôt sur le revenu.

[3] A la suite des travaux réalisés par une commission sur le financement des priorités stratégiques, coprésidée par MM. Juppé et Rocard, la loi de finances rectificative du 9 mars 2010 a ouvert 35 Md€ de crédits pour financer les « investissements d’avenir » dans quatre domaines : l’enseignement supérieur, la formation et la recherche (19 Md€), les filières industrielles d’avenir et les PME (6,5 Md€), le développement durable (5 Md€) et le numérique (4,5 Md€).

[4] De 2001 à 2005, le déficit allemand a dépassé celui de la France : 3,5% du PIB en moyenne contre 3,1%. Mais de 2006 à 2010 la situation s’est inversée : 4,7% contre 1,7%

[5] En 2010, l’excédent commercial allemand à l’exportation s’est élevé à 154,3 Md€, en progression de 18,5% par rapport à 2009. Pour la même année, le déficit français a atteint 51,4 Md€, en progression de 16,3% par rapport à 2009. Il faut y voir une plus grande robustesse du tissu industriel allemand, notamment constitué d’un réseau densifié de PME exportatrices.

[6] Tableau qui ne fait l’objet de débat, ni au Parlement, ni ailleurs, ce qui est bien regrettable.

[7] Fonds Spécial Vieillesse.

[8] Objectif National (d’évolution) des Dépenses d’Assurance Maladie.

[9] Mesures suggérées par la Cour des comptes dans son rapport de juin 2011 sur la situation et les perspectives des finances publiques.

[10] Comme les « niches » fiscales, les « niches » sociales entraînent une diminution du rendement des cotisations et contributions sociales par une diminution de l’assiette ou du taux de ces cotisations ou contributions pour certaines catégories d’employeurs et de salariés ou certains revenus. En 2010, la Cour des comptes a inventorié 178 dispositifs pour un coût total (moins-values de recettes) de 66,7 Md€, soit 22% des recettes du régime général de sécurité sociale.

[11] Cette période de 2005 à 2008 a été retenue comme référence, dans la mesure où son début correspond à la dernière loi relative aux transferts de compétences aux collectivités locales ( loi LRL de 2004) et où elle s’arrête avant 2009, année marquée par une hausse conjoncturelle exceptionnelle des dépenses d’investissement due à une des mesures du plan de relance (FCTVA).

[12] Une étude de deux universitaires, MM. Gilbert et Guengant, montrerait cette corrélation : elle serait particulièrement forte pour les communes, avec un taux de 62% résultant du niveau des recettes, dont 28% pour les seuls concours et transferts reçus de l’Etat.

[13] Définie par le pourcentage du montant des recettes décidées par les collectivités locales dans le total de leurs recettes.

[14] En 2010, la Cour des comptes a inventorié plus de 500 dispositifs de « niches » fiscales et en a estimé le coût total (moins-values de recettes) à 73 Md€, soit 29% des recettes fiscales nettes de l’Etat.

[15] Mesures suggérées par la Cour des comptes dans son rapport de juin 2011 sur la situation et les perspectives des finances publiques.

[16] Le financement de la dépendance est appelé à être profondément réformé dans les mois qui viennent. Dans le contexte financier actuel, la part laissée aux assurés, leurs ayants-droit ou aux contribuable(CSG) devrait être relevée.

[17] Le 21 septembre 2007, la situation avait même été déclarée alarmante par le Premier ministre qui avait affirmé : « Je suis à la tête d’un Etat en situation de faillite sur le plan financier ». Il aura fallu la crise financière et ses conséquences économiques pour que la portée de cette déclaration commence à être réellement perçue chez beaucoup d’élus et dans l’opinion.